i Due Punti

Circa i rilievi di incostituzionalità della norma che ha disposto la riperimetrazione della Riserva Naturale del Borsacchio, sono opportune le seguenti considerazioni.
Il Prof. Di Salvatore eccepisce tre profili di presunta incostituzionalità della legge ovvero il mancato coinvolgimento degli enti interessati attraverso un’apposita conferenza così come previsto dall’art. 22 della legge 394/91, la mancata attribuzione ad un ente apposito della gestione della Riserva ed in ultimo la norma sarebbe incostituzionale poiché avrebbe un carattere provvedimentale andando ad interferire con delle cause in corso. Detti motivi risultano essere privi di qualsiasi fondamento per i seguenti motivi:
Sul primo rilievo, si ricorda che l’art. 22 della legge 394/91 dispone tra i principi fondamentali per la disciplina delle aree protette regionali che sia prevista “la partecipazione delle province, delle comunità montane e dei comuni al procedimento di istituzione dell'area protetta” che si realizzerebbe “attraverso conferenze per la redazione di un documento di indirizzo relativo all'analisi territoriale dell'area da destinare a protezione, alla perimetrazione provvisoria, all'individuazione degli obiettivi da perseguire, alla valutazione degli effetti dell'istituzione dell'area protetta sul territorio”. Dal tenore della norma si evince che la partecipazione degli enti locali interessati è prevista nella fase di istituzione della riserva. Questo perché attraverso il coinvolgimento dei diversi enti territoriali è possibile compiere un completo e bilanciato apprezzamento delle varie esigenze e finalità che la realizzazione dell’area protetta mira a perseguire.
L’attuale legge regionale non ha avuto lo scopo di istituire una nuova Riserva naturale del Borsacchio ma il semplice obiettivo di modificarne il perimetro, resosi necessario per via dell’errato procedimento di istituzione della stessa che ha negato la partecipazione degli enti locali, nella specie i Comuni di Giulianova e di Roseto degli Abruzzi, che ha comportato la definizione di un perimetro non conforme e rispettoso della pluralità di peculiari aspetti di ordine naturalistico, economico, sociale, culturale che si realizzano attraverso la tutela dell’ambiente e del territorio.
Contrariamente a quanto sostenuto dal Prof. Di Salvatore, si evidenzia che gli enti territoriali, nel rispetto sostanziale della L.R. n. 38/1996, in base alla quale l’istituzione e la modifica territoriale delle aree esistenti protette sono regolate con legge (secondo l’iter procedimentale sancito dall’art. 4, nel rispetto della L. 6 dicembre  1991, n. 394) sono stati più volte convocati e ascoltati dalla competente Commissione consiliare. Proprio in quella sede i Comuni di Giulianova e di Roseto degli Abruzzi hanno manifestato la volontà di procedere alla riperimetrazione dell’area naturale e manifestato il loro assenso alla proposta in esame in commissione, producendo le delibere dei rispettivi Consigli comunali.
Per completezza, è opportuno citare la sentenza della Corte Costituzionale n. 14/2012 con la quale è stata dichiarata incostituzionale la riperimetrazione della Riserva Dannunziana. Secondo la richiamata pronuncia, che il Prof. Di Salvatore dovrebbe conoscere bene, la legge si è posta in palese contrasto con la disciplina, sia statale sia regionale, che governa il settore in quanto, prevedendo un ampliamento di 29 ettari corrispondente ad un terzo della superficie totale della riserva già esistente, ha apportato una significativa innovazione poiché, nella sostanza,avrebbe istituito un’altra porzione di riserva naturale. Nel caso della Riserva del Borsacchio, la modifica ha invece introdotto un minimo ampliamento del perimetro di circa 50 ettari sui 1.100 originari, ovvero meno del 5%.
Per concludere, nella legislazione delle altre regioni la invocata conferenza dei servizi è prevista espressamente solo nei casi di istituzione di una nuova riserva, così come disciplinato, per esempio, nell’art. 10 della legge regionale n. 15/94 della Regione Marche.
Pertanto, per le legge nazionale la richiamata conferenza dei servizi è obbligatoria solo in fase di istituzione di una nuova riserva o in caso di innovazioni significative dell’area attraverso grossi ampliamenti che costituirebbero in sostanza un’istituzione di una nuova porzione di riserva.
Anche il secondo motivo è infondato. Comprendo che la normativa di riferimento possa risultare difficile poiché particolarmente articolata, ma a volte è sufficiente leggere con attenzione il testo per superare le prime difficoltà.
Procediamo con ordine. L’art 25 della legge 394/91 prevede che “il piano del parco è adottato dall’organismo di gestione”. Chi sia questo organismo, come si chiami, quanti membri abbia ecc… non è disciplinato dalla legge nazionale poiché essa ha inteso delegare questo compito alla Regione che con legge “individua il soggetto per la gestione del parco e indica gli elementi del piano per il parco, di cui all'articolo 25, comma 1, nonché i principi del regolamento del parco” (art. 23).
Così la Regione Abruzzo, con la legge n. 38/96, ha stabilito i criteri per l’individuazione dei soggetti incaricati della gestione dei parchi e delle riserve regionali. All’art. 21 leggiamo: “Il Comune gestisce la riserva naturale quando essa ricade completamente nel suo ambito territoriale o quando gli altri Comuni ne demandano la gestione al Comune territorialmente più interessato”.
Quindi, la legge di riperimetrazione, come quella di istituzione, aveva individuato nel Comune di Roseto il soggetto preposto alla gestione dell’area protetta. Parimenti, aveva indicato sempre al Comune, di nominare un organismo che sarebbe stato deputato all’organizzazione amministrativa della Riserva. Non si comprende perché la legge regionale di riperimetrazione si ponga in contrasto con la normativa nazionale, se essa stessa riserva alle Regioni la facoltà di individuare i vari organismi di gestione delle Riserve.
Questo orientamento è stato seguito anche dalle altre Regioni; prendendo sempre la legge n. 15/94 della vicina Regione Marche, all’art. 12 troviamo che “per le riserve naturali l'atto istitutivo può affidare la gestione: 
a) alle province o alle comunità montane o ai comuni, quando l'area interessata ricade integralmente nel territorio di tali enti”.
Quindi, o i rilievi di presunta incostituzionalità della legge di riperimetraizione sono infondati o il Prof. Di Salvatore deve iniziare ad andare in giro per l’Italia a predicare che tutte le leggi regionali, su questo punto, sono incostituzionali.
Nello specifico, la legge è chiara sulle procedure e le competenze affidate al Comune, perciò l’ironia del professore, sull’ambiguità e sul fatto che dalla norma non si capisca chi debba approvare cosa, oltre ad essere fuori luogo lo dovrebbe spingere a rileggere con più attenzione il testo, che è lo stesso del 2005. Infatti, al comma 8 “il Comune dovrà altresì predisporre, entro il termine di 90 giorni a decorrere dalla data di approvazione, da parte del Consiglio regionale, del Piano di Assetto Naturalistico, il regolamento di esercizio, che stabilisce le modalità di accesso alla Riserva e di fruizione delle infrastrutture e dei servizi in essa realizzati, con particolare riguardo alla regolamentazione delle visite turistiche, l'osservazione naturalistica e la ricerca scientifica, nonché i divieti specifici”.
Il comma 9 dispone che “entro il termine di 60 giorni a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Comune provvede all'affidamento dell'incarico per la elaborazione del Piano di Assetto Naturalistico della Riserva secondo quanto previsto dalla L.R. n. 38/1996, art. 15, comma 3”.
Il comma 10 “Il Piano dovrà essere elaborato e adottato dal Comune secondo le modalità, previsioni e prescrizioni previste dalla L.R. n. 38/1996, art. 22, entro un anno a decorrere dalla data di affidamento dell'incarico”. Tutto questo è conforme a quanto stabilito dalla Legge regionale 38/96.

Circa la domanda se detta legge potesse avere  contenuto provvedimentale, la risposta anche in questo caso è negativa: la legge di riperimetrazione non è una legge provvedimento.
Per comprendere cosa sia una legge provvedimento vorrei utilizzare la definizione di Roberto Garofoli, il quale spiega che “con l’espressione leggi-provvedimento si fa riferimento ad atti formalmente legislativi che, tuttavia, tengono luogo di provvedimenti amministrativi, in quanto provvedono concretamente su casi e rapporti specifici. Talvolta si sostituiscono del tutto ad una determinazione amministrativa non adottata ovvero intervengano ad approvare un atto amministrativo già posto in essere”.
Quale provvedimento amministrativo sarebbe connesso o approvato con la legge di riperimentrazione del Borsacchio? Dov’è il concorso della volontà legislativa con quella amministrativa nella definizione del contenuto dispositivo sostanziale definitivamente descritto nella legge? Vi è un assorbimento dell’atto amministrativo approvato nella legge che lo approva, della quale acquista il valore e la forza, formali e sostanziali?
Per tutte le ulteriori elucubrazioni avanzate dal professore, basta ricordare che, in diritto amministrativo, ciascun atto di una serie procedimentale deve uniformarsi alla disciplina vigente nel momento in cui viene adottato e che il richiamato permesso di costruire rilasciato secondo la normativa in vigore del 2007 non viene sanato o modificato dalla riperimetrazione della Riserva. Ancora, che la legge regionale non può abrogare il reato di natura ambientale contenuto nella 394/91, né ha inteso farlo. Che nel diritto sanzionatorio amministrativo vige il principio secondo il quale la sanzione debba essere irrogata sulla base della norma vigente nel tempo in cui fu commesso l'illecito amministrativo, anche se una legge successiva potesse essere più favorevole (ossia diminuisce la sanzione o addirittura la abroga).



Berardo Rabbuffo